ലോകായുക്തയ്‌ക്ക് കൂച്ചുവിലങ്ങോ?

ലോക്പാല്‍, ലോകായുക്ത എന്ന വാക്കുകള്‍ ആദ്യമായി പ്രയോഗിച്ചത് 1963-ന് പ്രശസ്ത നിയമജ്ഞനായ ഡോ. എല്‍.എം. സിഗ്വിയായിരുന്നു. പൊതുരംഗത്തെ അഴിമതികളെക്കുറിച്ച് 60-കളില്‍ ഉയര്‍ന്ന ചര്‍ച്ചകള്‍ക്കിടയിലായിരുന്നു അത്. ലോക്പാല്‍ എന്ന വാക്കിന്റെ അര്‍ത്ഥം ‘ജനങ്ങളുടെ രക്ഷകന്‍’ എന്നാണ്.

മനുഷ്യര്‍ക്ക് ധനം സമ്പാദിക്കാനുള്ള ത്വര ജന്മസിദ്ധമാണ്. പണം സമ്പാദിക്കാനുള്ള കുറുക്കുവഴികള്‍ മനുഷ്യന്‍ സ്വാഭാവികമായി കണ്ടുപിടിച്ചു. അഴിമതി ഇതില്‍ ഒന്നാണ്. ധര്‍മ്മത്തിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തില്‍ മാത്രമേ പണം സമ്പാദിക്കാവൂ എന്ന തത്വം ചിരപുരാതനകാലം മുതലെ ഭാരതത്തില്‍ നിലവിലിരുന്നതാണ്. ബൈബിളിലെ പഴയ നിയമത്തിലും പുതിയ നിയമത്തിലും കൈക്കൂലി വാങ്ങിക്കുകയോ അഴിമതി കാണിക്കുകയോ ചെയ്യരുത് എന്ന് നിര്‍ദ്ദേശിക്കുന്നുണ്ട്. ‘ഫസദൂം രഫ്വായും’ എതിര്‍ക്കപ്പെടേണ്ടതാണ് എന്ന് ഖുറാനും ഹദീസുകളും പറയുന്നു. എല്ലാ ചിന്താധാരകളും, നിയമസംവിധാനങ്ങളും അഴിമതിയെയും കൈക്കൂലിയെയും എതിര്‍ക്കുന്നുവെന്ന് വ്യക്തം. അഴിമതിയെയും കൈക്കൂലിയെയും തടയുവാനുള്ള ശ്രമങ്ങള്‍ക്ക് അവയോളംതന്നെ പഴക്കമുണ്ട്. ഉന്നത ഉദ്യോഗസ്ഥരുടെ കാര്യാലയങ്ങള്‍, സ്ഥിരം നിയന്ത്രണങ്ങള്‍ക്ക് വിധേയമായിരിക്കണം എന്നാണ് കൗടില്യന്റെ അര്‍ത്ഥശാസ്ത്രം നിഷ്‌കര്‍ഷിച്ചത്. ഈ വിവരശേഖരണമാണ് ലോക്പാലിന്റെ പ്രാഥമിക രൂപങ്ങളില്‍ ഒന്ന്.

1809 ല്‍ സ്വീഡനിലാണ് ‘ഓംബുഡ്സ്മാന്‍’ എന്ന ആശയം ഉടലെടുത്തത്. അധികാര കേന്ദ്രങ്ങളിലെ അഴിമതി കണ്ടുപിടിക്കാനും തടയാനുമാണ് ഇത് നിലവില്‍ വന്നത്. രണ്ടാം ലോകമഹായുദ്ധത്തിനുശേഷം ഇത്തരമൊരു സംവിധാനത്തിന്റെ ആവശ്യകതയെക്കുറിച്ചുള്ള ചര്‍ച്ചകള്‍ ഏറി. 1961 കാലഘട്ടത്തില്‍ ന്യൂസിലാന്‍ഡിലും നോര്‍വെയിലും ബ്രിട്ടനിലും അഴിമതി കണ്ടുപിടിക്കാനും തടയാനുമുള്ള കേന്ദ്രങ്ങള്‍ സ്ഥാപിച്ചു. ഏതാണ്ട് ഇതേ കാലയളവില്‍തന്നെ നമ്മുടെ രാജ്യത്തും ഈ ദിശയിലുള്ള ചിന്തകള്‍ തുടങ്ങി. ഭരണഘടനാ ഓംബുഡ്സ്മാന്‍ എന്ന ആശയം 1961 ല്‍ ആദ്യം മുന്നോട്ടുവച്ചത് നിയമമന്ത്രി എ.കെ. സെന്‍ ആയിരുന്നു. 1966 ല്‍ നിയമിക്കപ്പെട്ട ആദ്യ ഭരണനിര്‍വ്വഹണ പരിഷ്‌കാര കമ്മീഷന്‍, കേന്ദ്ര-സംസ്ഥാന തലത്തില്‍ അഴിമതി തടയാനുള്ള സ്വതന്ത്ര അധികാര കേന്ദ്രങ്ങള്‍ സ്ഥാപിക്കാനുള്ള ശുപാര്‍ശ നല്‍കി. ഇതിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തില്‍ 1968-ല്‍ ലോക്സഭയില്‍ ലോക്പാല്‍ ബില്‍ അവതരിപ്പിച്ചുവെങ്കിലും, ലോക്സഭയുടെ കാലാവധി അവസാനിച്ചതിനാല്‍ അത് പാഴായി. പിന്നീട് 8 തവണ ലോക്പാല്‍ ബില്‍ അവതരിപ്പിക്കാന്‍ ശ്രമിച്ചുവെങ്കിലും ഫലവത്തായില്ല. 2002 ലെ വെങ്കിടചലയ്യ കമ്മീഷനും ലോക്പാല്‍ ലോകായുക്ത സ്ഥാപിക്കുന്നതിന്റെ ആവശ്യകതയെക്കുറിച്ച് ചൂണ്ടിക്കാട്ടി. 2005 ല്‍ വീരപ്പ മൊയ്ലിയുടെ നേതൃത്വത്തിലുള്ള, രണ്ടാം ഭരണ നിര്‍വ്വഹണ പരിഷ്‌കാര കമ്മീഷനും ലോക്പാല്‍, ലോകായുക്ത എന്നിവയുടെ ആവശ്യകത ചൂണ്ടിക്കാട്ടി. 2013 ല്‍ നിരവധി പ്രക്ഷോഭങ്ങളുടെ ഫലമായാണ് അവസാനം ലോക്പാല്‍ നിയമം നിലവില്‍വന്നത്.

എന്നാല്‍ ഭാരതത്തിലെ ചില സംസ്ഥാനങ്ങള്‍, കേന്ദ്രം ലോക്പാല്‍ നിയമം കൊണ്ടുവരുന്നതിന് മുമ്പെ, ലോകായുക്ത നിയമം മൂലം സ്ഥാപിച്ചിരുന്നു. മഹാരാഷ്‌ട്രയാണ് ലോകായുക്ത ആദ്യമായി സ്ഥാപിച്ച  സംസ്ഥാനം. കര്‍ണാടകം, ഗുജറാത്ത് തുടങ്ങിയ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ ആ മാര്‍ഗ്ഗം പിന്തുടര്‍ന്നു. 1999 ല്‍ കേരളത്തിലും ലോകായുക്ത നിയമം നിലവില്‍വന്നു. ഇ.കെ. നായനാര്‍ മുഖ്യമന്ത്രിയായിരുന്ന കാലയളവില്‍ നിയമമന്ത്രി ഇ. ചന്ദ്രശേഖരന്‍നായരാണ് നിയമസഭയില്‍  ലോകായുക്ത നിയമം അവതരിപ്പിച്ചത്. പ്രസിഡന്റിന്റെ നിയമപ്രകാരമുള്ള അനുമതി വാങ്ങിയശേഷം ലോകായുക്ത നിയമം പ്രാബല്യത്തില്‍ വന്നു.

‘അഴിമതിക്കെതിരെ കുരയ്‌ക്കുകയും കടിക്കുകയും ചെയ്യും’ നമ്മുടെ ലോകായുക്ത എന്ന് നാം ഊറ്റം കൊള്ളുമെങ്കിലും, സത്യത്തില്‍ വസ്തുത മറ്റൊന്നാണ്. നമ്മുടെ തൊട്ടടുത്ത സംസ്ഥാനമായ കര്‍ണാടകയിലെ ലോകായുക്തയ്‌ക്ക് ഉള്ളതിന്റെ അത്രയും അധികാരങ്ങള്‍ നമ്മുടെ ലോകായുക്തയ്‌ക്കില്ലായെന്നതാണ് വസ്തുത. കര്‍ണാടക ലോകായുക്ത വിധിയുടെ അടിസ്ഥാനത്തില്‍ മുന്‍ കര്‍ണാടക മുഖ്യമന്ത്രി യെഡിയൂരപ്പ രാജിവയ്‌ക്കേണ്ടിവന്നത് ചരിത്രമാണ്. കേരളാ ലോകായുക്ത നിയമത്തിന്റെ 12 മുതല്‍ 15 വരെ വകുപ്പുകളാണ് ലോകായുക്തയുടെ അധികാരത്തെക്കുറിച്ച് പറയുന്നത്. 12-ാം വകുപ്പ് പ്രകാരം ലോകായുക്തയ്‌ക്ക് ശിപാര്‍ശ നല്‍കാനുള്ള അധികാരമേയുള്ളൂ. ‘ലോകായുക്തയ്‌ക്കും ഉപലോകായുക്തയ്‌ക്കും അധികാരകേന്ദ്രത്തിനോട് രേഖാമൂലം ശുപാര്‍ശ ചെയ്യാമെന്നാണ്’ ഈ വകുപ്പ് പറയുന്നത്. ഈ വകുപ്പിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തിലുള്ള നടപടികളില്‍ നിര്‍ദ്ദേശം നല്‍കാനാവില്ലായെന്നാണ് ഹൈക്കോടതി നിരവധി വിധിന്യായങ്ങളില്‍ പറഞ്ഞത്.

എന്നാല്‍ ഇതില്‍നിന്നും വ്യത്യസ്തമായ ഒരു അധികാരമാണ് കേരള ലോകായുക്താ നിയമത്തിന്റെ വകുപ്പ് 14 നല്‍കുന്നത്. ഇതുപ്രകാരം ഒരു അന്വേഷണത്തിന് ശേഷം ഒരു പൊതുസേവകന്, ആ സ്ഥാനത്ത് തുടരാന്‍ അര്‍ഹതയില്ലായെന്ന് ലോകായുക്തക്ക് ബോധ്യപ്പെട്ടാല്‍, അത്തരത്തില്‍ ഒരു പ്രഖ്യാപനം, നടത്താന്‍ അധികാരമുണ്ടായിരിക്കും. ഇത് മാത്രമാണ് ലോകായുക്തക്ക് ‘കടിക്കാനുള്ള’ ശക്തി നല്‍കുന്നത്. എന്നാല്‍ ഈ വകുപ്പിന്റെ പ്രാധാന്യമാണ് ഇപ്പോള്‍ മന്ത്രിസഭ തിടുക്കത്തില്‍ ഓര്‍ഡിനന്‍സിലൂടെ എടുത്തുകളയുന്നത്. 14-ാം വകുപ്പില്‍ നിര്‍ദ്ദേശിച്ച ഭേദഗതി നടപ്പിലായാല്‍ അത് പ്രകാരമുള്ള പ്രഖ്യാപനമുണ്ടായാല്‍ പോലും, കുറ്റാരോപിതനെകൂടി കേട്ടതിനുശേഷം തള്ളാനോ കൊള്ളാനോ സര്‍ക്കാരിന് അധികാരമുണ്ടാകും. ഈ ഭേദഗതി നിലവില്‍ വന്നാല്‍ ലോകായുക്ത ചട്ടങ്ങളില്‍ നിലവിലുണ്ടായിരുന്ന ഏക പല്ലും കൊഴിഞ്ഞുപോകും.

മൂന്ന് വാദങ്ങളാണ് ഈ ഭേദഗതിക്ക് അനുകൂലമായി സര്‍ക്കാര്‍ ഉയര്‍ത്തുന്നത്. അതില്‍ ആദ്യത്തേത് ലോകായുക്തയ്‌ക്ക് ശുപാര്‍ശ നല്‍കാനുള്ള അവകാശം മാത്രമേ ഉള്ളൂവെന്നതാണ്. ഈ വാദം വസ്തുതാവിരുദ്ധമാണ്. ലോകായുക്ത നിയമത്തിന്റെ വകുപ്പ് 12 പ്രകാരമുള്ള അധികാരപരിധിയെക്കുറിച്ച് മാത്രമാണ് സര്‍ക്കാര്‍ അടിസ്ഥാനമാക്കുന്ന വിധികള്‍ പറയുന്നത്. വകുപ്പ് 14 പ്രകാരമുള്ള പ്രഖ്യാപിക്കാനുള്ള അവകാശത്തെ സംബന്ധിച്ചുള്ള വിധിന്യായങ്ങള്‍ അല്ല അവയൊന്നും. 14 പ്രകാരമുള്ള ഒരു കേസ് ഹൈക്കോടതിയുടെ പരിഗണനയ്‌ക്ക് വന്നത് ഡോ. കെ.ടി. ജലീലിന്റേതാണ്. ആ കേസില്‍ ലോകായുക്ത നടപടി ഹൈക്കോടതിയും സുപ്രീംകോടതിയും ശരിവെച്ചുവെന്നത് സര്‍ക്കാര്‍ സൗകര്യപൂര്‍വ്വം മറയ്‌ക്കുന്നു.

സ്വാഭാവിക നീതിയുടെ ലംഘനമാണ് വകുപ്പ് 14 പ്രകാരമുള്ള നടപടി അംഗീകരിച്ചാല്‍ ഉണ്ടാവുക എന്നതാണ് സര്‍ക്കാരിന്റെ മറ്റൊരു വാദം. ഒറ്റനോട്ടത്തില്‍ ആകൃഷ്ടം എന്നു തോന്നുമെങ്കിലും, പരിശോധിക്കുമ്പോള്‍ ഈ വാദം പൊള്ളയാണ് എന്ന് മനസ്സിലാകും. ഒരു അന്വേഷണത്തിന് ശേഷമാണ് ലോകായുക്ത 14 പ്രകാരമുള്ള പ്രഖ്യാപനം നടത്തുന്നത്. ആ സമയത്ത് കുറ്റാരോപി

തന് തന്റെ ഭാഗം വ്യക്തമാക്കാനുള്ള അവസരം കിട്ടും. ഒരു ദീര്‍ഘമായ പ്രക്രിയക്ക് ശേഷം നടത്തിയ കണ്ടെത്തല്‍ നടപ്പിലാക്കാന്‍ അധികാരകേന്ദ്രത്തിന് അയച്ചുകൊടുക്കുന്നതാണ് വകുപ്പ് 14 പറയുന്ന രണ്ടാമത്തെ പ്രക്രിയ. ആ ഉത്തരവ് നടപ്പിലാക്കാന്‍ മാത്രമേ അധികാരകേന്ദ്രത്തിന് കഴിയൂ. അവിടെ ഒരു തര്‍ക്കപരിഹാരമല്ല നടക്കുന്നത്. ആ സമയത്ത് സ്വാഭാവിക നീതി ഉറപ്പാക്കണമെന്ന വാദം ബാലിശവും അടിസ്ഥാനതത്വങ്ങളെക്കുറിച്ചുള്ള അജ്ഞതയുമാണ്.

ലോകായുക്ത നിയമം വകുപ്പ് 14 ഭരണഘടനയുടെ അനുഛേദം  163, 164 എന്നിവയുടെ ലംഘനമാണ് എന്നതാണ് അടുത്ത തര്‍ക്കം. ഭരണകാര്യങ്ങളില്‍ ഗവര്‍ണറെ ഉപദേശിക്കാന്‍ ഒരു മന്ത്രിസഭ വേണമെന്നതാണ്  അനുഛേദം 163 നിഷ്‌കര്‍ഷിക്കുന്നത്. ഗവര്‍ണര്‍ മുഖ്യമന്ത്രിയെ നിയമിക്കണമെന്നും, മുഖ്യമന്ത്രിയുടെ നിര്‍ദ്ദേശാനുസരണം മറ്റ് മന്ത്രിമാരെ നിയമിക്കണമെന്നുമുള്ളതാണ് അനുച്ഛേദം 164. ഈ രണ്ട് അനുച്ഛേദങ്ങള്‍ക്കും വിരുദ്ധമായിട്ടുള്ളതല്ല 14-ാം വകുപ്പ്. ഒരു സത്യാന്വേഷണത്തിനുശേഷം ഒരു പൊതുസേവകന് ആ സ്ഥാനത്ത് തുടരാന്‍ അവകാശമില്ലായെന്ന പ്രഖ്യാപനം ഭരണഘടനാവിരുദ്ധമല്ലായെന്നത് ഭരണഘടനയുടെ കേവലവായനയില്‍തന്നെ മനസിലാക്കുന്നതാണ്.

ഇപ്പോഴത്തെ ഭേദഗതി, ഈ നിയമത്തിന്റെ കരട് ചര്‍ച്ച ചെയ്തപ്പോള്‍തന്നെ വിശദമായി പരിഗണിച്ച് തള്ളിയതാണ്. 22 വര്‍ഷങ്ങള്‍ക്ക് മുമ്പ് ഭരണ-പ്രതിപക്ഷ അംഗങ്ങള്‍ ഏകസ്വരത്തില്‍ ലോകായുക്തയുടെ റിപ്പോര്‍ട്ട് തള്ളാനുള്ള അവകാശം സര്‍ക്കാരിന് നിഷേധിച്ചു. അത് അംഗീകരിക്കുകയാണ് അന്നത്തെ മുഖ്യമന്ത്രിയും നിയമമന്ത്രിയും ചെയ്തത്. ഒരിക്കല്‍ തള്ളിയ ഭേദഗതിയാണ് ഓര്‍ഡിനന്‍സ് എന്ന പിന്‍വാതിലിലൂടെ കൊണ്ടുവരാന്‍ ശ്രമിക്കുന്നത്. ഇത് ഭരണഘടനാ നൈതികതയ്‌ക്ക് വിരുദ്ധമാണ്.

പ്രസിഡന്റിന്റെ അനുമതിക്ക് അയച്ചതിന് ശേഷമാണ് ലോകായുക്ത നിയമം 99-ല്‍ പ്രാബല്യത്തില്‍ വന്നത്. എന്നാല്‍ പ്രസിഡന്റിന്റെ അനുമതിക്കായി അയയ്‌ക്കാതെ തിടുക്കത്തില്‍ ഈ ഓര്‍ഡിനന്‍സില്‍ ഒപ്പ് വയ്പിക്കാനുള്ള ശ്രമമാണ് ഇപ്പോള്‍ നടക്കുന്നത്.

ലോകായുക്ത നിയമത്തില്‍ നിര്‍ദ്ദേശിക്കപ്പെട്ടിട്ടുള്ള മറ്റൊരു പ്രധാന ഭേദഗതി ഹൈക്കോടതി ജഡ്ജിമാര്‍ക്കും ഇനി ലോകായുക്തയാകാം എന്നതാണ്. നിലവില്‍ ഹൈക്കോടതി ചീഫ് ജസ്റ്റിസോ സുപ്രീംകോടതി ജഡ്ജിയോ ആയിരുന്നവര്‍ക്ക് മാത്രമേ ലോകായുക്തയാകാന്‍ സാധിക്കുകയുള്ളൂ. ലോകായുക്ത പരിഗണിക്കുന്ന വിഷയങ്ങളുടെ പ്രാധാന്യം പരിഗണിച്ചാണ് ഈ വ്യവസ്ഥ. എന്നാല്‍ ഇതിലും ഒരു ഉടച്ചുവാര്‍ക്കലാണ് സര്‍ക്കാര്‍ ലക്ഷ്യമിടുന്നത്. ഇത്തരത്തില്‍ സ്വതവേ ദുര്‍ബലമായിരുന്ന കേരളാ ലോകായുക്ത നിയമത്തെ കൂടുതല്‍ ദുര്‍ബലമാക്കുകയാണ് ഈ ഭേദഗതികള്‍ ചെയ്യുന്നത്. ശക്തമായ ഒരു ലോകായുക്ത പരിശുദ്ധമായ പൊ

തുജീവിതത്തിന് അനിവാര്യമാണ്. യഥാര്‍ത്ഥത്തില്‍ ഇത്തരം സംവിധാനങ്ങള്‍ക്ക് കൂടുതല്‍ ശക്തി പകരുകയാണ് സര്‍ക്കാരുകള്‍ ചെയ്യേണ്ടത്. മടിയില്‍ കനമില്ലാത്തവര്‍ വഴിയില്‍ ഭയപ്പെടേണ്ടതില്ലല്ലോ.