ഗവര്‍ണറും യൂണിറ്ററി ഭരണ സംവിധാനവും

കേരള ഗവര്‍ണര്‍ ആയിരുന്ന ആരിഫ് മുഹമ്മദ് ഖാന്‍ ബിഹാര്‍ ഗവര്‍ണറായി നിയമിക്കപ്പെട്ടതിനെത്തുടര്‍ന്ന് അദ്ദേഹത്തിന്റെ ഗവര്‍ണര്‍ കാലാവധിയിലുണ്ടായ സര്‍ക്കാര്‍-ഗവര്‍ണര്‍ ഏറ്റുമുട്ടലുകള്‍ മാധ്യമ പുനരവലോകനത്തിന് വിധേയമായിക്കൊണ്ടിരിക്കുകയാണ്. പുതിയ ഗവര്‍ണറുടെ സ്ഥാനാരോഹണ സമയത്തും ആരിഫ് മുഹമ്മദ് ഖാന്‍ എടുത്ത നിലപാടുകള്‍ വീണ്ടും ചര്‍ച്ചചെയ്യപ്പെടാം. പൗരത്വ നിയമ ഭേദഗതിയും തുടര്‍ന്നുണ്ടായ നിയമസഭാ പ്രമേയവും അതേപോലെ ഈ നിയമത്തിനെതിരെ ഗവര്‍ണറെ അറിയിക്കാതെ സുപ്രീം കോടതിയില്‍ അന്യായം ഫയല്‍ ചെയ്തതുമൊക്കെയായിരുന്നു ആദ്യ കല്ലുകടികള്‍ക്കു കാരണം. എന്നാല്‍ ഈ തര്‍ക്കങ്ങള്‍ സര്‍വ്വകലാശാലകളുടെ സ്വയംഭരണവുമായി ബന്ധപ്പെട്ടുണ്ടായ ഗവര്‍ണറുടെ അധികാര പ്രയോഗങ്ങളെ തുടര്‍ന്ന് ആശാസ്യകരമല്ലാത്ത ചില മാനങ്ങള്‍ കൈവരിച്ചു. ഗവര്‍ണറുടെ യാത്ര അയപ്പിന് മുഖ്യമന്ത്രിയും മറ്റു മന്ത്രിമാരും എത്തിയില്ല എന്നതുതന്നെ ഉന്നതമായ കീഴ്‌വഴക്കങ്ങളും മര്യാദകളും പാലിക്കുന്നതില്‍ ഭരണഘടനാ പദവികള്‍ വഹിക്കുന്നവര്‍ ആക്ഷേപകരമായ വീഴ്ചകള്‍ വരുത്തുന്നതിന്റെ ഒടുവിലത്തെ ഉദാഹരണമാണ്.

ഗവര്‍ണര്‍ പദവിയുടെ ഉല്‍പത്തി

യൂണിറ്ററി സ്വഭാവം അധികമായി വ്യക്തമാക്കുന്നതാണ് നമ്മുടെ ഭരണഘടന. ഈ സവിശേഷ സ്വഭാവം നിലനിര്‍ത്താനും പ്രവിശ്യകളുടെ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിനോടുള്ള വിധേയത്വം നിലനിര്‍ത്താനുമായിട്ടാണ് ഗവര്‍ണര്‍ എന്ന സ്ഥാപനത്തെ ഭരണഘടന സൃഷ്ടിച്ചിട്ടുള്ളത്. ഭരണഘടന നിലവില്‍ വരുന്നതിന് മുന്‍പ് ബ്രിട്ടീഷ് ഇന്ത്യയുടെ ഭരണക്രമം നിര്‍ണയിക്കപ്പെട്ടിരുന്ന നിയമമാണ് ഗവണ്‍മെന്റ് ഓഫ് ഇന്ത്യ ആക്ട് 1935. ഇന്ന് കാണുന്ന കേന്ദ്ര സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാര്‍ സംവിധാനം അക്കാലത്തെ ബ്രിട്ടീഷ് കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിന്റേയും പ്രവിശ്യാ നിയമ നിര്‍മാണ സഭകളുടെയും പരസ്പര ബന്ധത്തിന്റെയും അധികാര അതിര്‍ത്തികളുടെയും മാതൃക സ്വീകരിച്ചുകൊണ്ടാണ് നമ്മുടെ ഇപ്പോഴത്തെ ഭരണഘടനയില്‍ എഴുതി ചേര്‍ത്തിട്ടുള്ളത്. പ്രവിശ്യ സര്‍ക്കാരുകളെയും ഫെഡറല്‍ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിനെയും പരസ്പരം ബന്ധിപ്പിക്കുന്നതിനും ഫെഡറല്‍ സര്‍ക്കാരിനോടുള്ള പ്രവിശ്യ സര്‍ക്കാരുകളുടെ വിധേയത്വം ഉറപ്പുവരുത്തുന്നതിനുമായിട്ടാണ് ഗവര്‍ണര്‍ പദവി ഗവണ്മെന്റ് ഓഫ് ഇന്ത്യ ആക്ടില്‍ വിഭാവനം ചെയ്തിരുന്നത്. ഇതേ മാതൃക ഏറെക്കുറെ ഉറപ്പുവരുത്തിയാണ് ഈ പദവി നമ്മുടെ ഇപ്പോഴത്തെ ഭരണഘടനയില്‍ എഴുതി ചേര്‍ത്തിട്ടുള്ളത്. ഭരണഘടനയുടെ 73-ാം അനുഛേദമനുസരിച്ചു കേന്ദ്ര ക്യാബിനറ്റിന്റെ ഉപദേശം പ്രസിഡന്റ് അതേപടി സ്വീകരിക്കണമെന്ന് പറയുമ്പോള്‍ തന്നെ, ഗവര്‍ണര്‍മാരുടെ അധികാരത്തെ പരാമര്‍ശിക്കുന്ന ഭരണഘടനാ വകുപ്പുകള്‍ ആ പദവിക്ക് വിവേചന അധികാരം നല്‍കുന്നു. (അനുഛേദം 163). ഈ വൈരുദ്ധ്യത്തെ സംബന്ധിച്ച് ചൂടേറിയ വാഗ്വാദങ്ങള്‍ ഭരണഘടനാ നിര്‍മാണ സഭയില്‍ അരങ്ങേറി. നിര്‍മാണ സഭയിലെ അംഗങ്ങളിലൊരാളായ എച്ച്.വി. കമ്മത്തിന്റെ ഇതു സംബന്ധിച്ച ചോദ്യങ്ങള്‍ക്ക് അംബേദ്കര്‍ നല്‍കിയ മറുപടി ശ്രദ്ധേയമാണ്. (ഭരണഘടനാ നിര്‍മാണ സഭ ചര്‍ച്ചകള്‍, ജൂണ്‍ 1, 1949): ”തീര്‍ച്ചയായും പ്രസിഡന്റിന് വിവേചനാധികാരം നല്‍കാന്‍ ഞങ്ങള്‍ക്ക് താല്‍പര്യമില്ല. എന്നാല്‍ പ്രവിശ്യാ സര്‍ക്കാരുകള്‍ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരുകള്‍ക്ക് വിധേയമായി (subordination) പ്രവര്‍ത്തിക്കേണ്ടതു ഉറപ്പുവരുത്തുന്നതിനായി ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് ചില അധികാരങ്ങള്‍ നല്‍കുന്നു. പ്രവിശ്യാ സര്‍ക്കാരുകള്‍ ഭരണഘടനക്കും കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിനും വിധേയമായി പ്രവര്‍ത്തിക്കുന്നു എന്ന് ഉറപ്പ് വരുത്തുന്നതിനും ആ വസ്തുത പ്രസിഡന്റിനെ ബോധ്യപ്പെടുത്തുന്നതിനുമാണ് ഗവര്‍ണര്‍ക്കു പ്രത്യക അധികാരങ്ങള്‍ നല്‍കുന്നത്”. അംബേദ്കര്‍ നല്‍കിയ ഈ വിശദീകരണത്തെ തുടര്‍ന്ന് ഗവര്‍ണര്‍ സംസ്ഥാന മന്ത്രിസഭയുടെ നിര്‍ദേശവും ഉപദേശവും അതേപടി സ്വീകരിച്ചു പ്രവര്‍ത്തിക്കണമെന്നുള്ള ഭേദഗതി അവതരിപ്പിച്ച കിഴക്കന്‍ പഞ്ചാബില്‍ നിന്നുള്ള അംഗം പണ്ഡിറ്റ് താക്കൂര്‍ ദാസ് ഭാര്‍ഗവ അദ്ദേഹത്തിന്റെ ആ ഭേദഗതി പിന്‍വലിച്ചു.

ഗവര്‍ണര്‍ സംസ്ഥാന മന്ത്രിസഭയുടെ നിര്‍ദേശവും ഉപദേശവും സ്വീകരിക്കാന്‍ ബാധ്യസ്ഥനാണ് എന്ന് സുപ്രീം കോടതി ഷം ഷേര്‍സിങ് കേസില്‍ വ്യക്തമാക്കിയിട്ടുണ്ടെങ്കിലും ഭരണഘടനാ നിര്‍മാണ സഭയിലെ ഭരണഘടനാ വിധേയത്വവും കേന്ദ്ര വിധേയത്വവും ഉറപ്പുവരുത്തുന്ന സ്ഥാപനമാണ് ഗവര്‍ണര്‍ എന്ന അംബേദ്കറുടെ വിശദീകരണം ഗവര്‍ണര്‍-സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാര്‍ വാഗ്വാദങ്ങളില്‍ സ്മരിക്കപ്പെടേണ്ടതാണ്.

ഗവര്‍ണറും കേന്ദ്രീകൃത ഭരണഘടനയും

ഭരണഘടനാ സഭയിലെ മേല്‍പ്പറഞ്ഞ ചര്‍ച്ചകള്‍ ഒരു കേന്ദ്രീകൃത ഭരണ സംവിധാനത്തിന്റെ വിജയത്തിനും നിലനില്‍പ്പിനും ഗവര്‍ണര്‍ എന്ന സ്ഥാപനം എത്ര അത്യന്താപേക്ഷിതമാണ് എന്ന് വെളിവാക്കുന്നുണ്ട്. ഭരണഘടനയുടെ നക്കല്‍ ഒരു ഫെഡറല്‍ ഭരണഘടനയാണ് വിഭാവനം ചെയ്യുന്നത്. കാരണം അത് ഒരു ദ്വന്ദ്വ സ്വത്വമാണ്. ഈ നിര്‍ദിഷ്ട ഭരണഘടനയിലെ ദ്വന്ദ്വ സ്വത്വമെന്നത് യഥാക്രമം കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരും അതത് വിഷയങ്ങളില്‍ ഭരണഘടന നല്‍കുന്ന പരമാധികാരമുള്ള ബാഹ്യചക്രത്തില്‍ നിലകൊള്ളുന്ന സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകളും ഉള്‍പ്പെട്ടതാണ്. ഭരണഘടനയുടെ നക്കല്‍ അവതരിപ്പിച്ചുകൊണ്ട് 1948 നവംബര്‍ 4-ാം തീയതി അംബേദ്കര്‍ ഇങ്ങനെ പ്രസ്താവിച്ചു. എന്നാല്‍ രണ്ടു വര്‍ഷത്തോളം നീണ്ടുനിന്ന ചര്‍ച്ചകള്‍ക്കൊടുവില്‍ ഫെഡറല്‍ ഭരണഘടന എന്ന വ്യവസ്ഥ ലക്ഷ്യംവച്ചുകൊണ്ടുള്ള ഭരണഘടനാ നിര്‍മാണം യൂണിറ്ററി സംവിധാനം എന്ന തീരത്തേക്ക് അടുത്തു.

ഭരണഘടനാ നിര്‍മാണ സഭയിലെ രണ്ടുവര്‍ഷത്തോളം നടന്ന ചര്‍ച്ചകള്‍ക്കിടയില്‍ രാജ്യത്ത് ഉടനീളം നടന്ന സംഭവ വികാസങ്ങള്‍, പ്രതേകിച്ചും വിഭജന വിത്ത് വിതയ്‌ക്കപ്പെടാനിടയായ സംഘര്‍ഷങ്ങള്‍, കേന്ദ്രികൃത ഭരണ സംവിധാനത്തിന്റെ ആവശ്യകത ഭാവിഭാരതത്തിന്റെ അടിത്തറയ്‌ക്ക് അനിവാര്യമാണെന്ന് സഭാംഗങ്ങള്‍ക്ക് ബോധ്യപ്പെട്ടതിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തിലാണ് യൂണിറ്ററി ഭരണ സംവിധാനമായി ഭരണഘടന പരിണാമം കൊണ്ടത്.

ഭരണഘടനയുടെ ഒന്നാം അനുഛേദമാണ് ഭാരത ഭരണസംവിധാനം എന്താണ് എന്ന് നിര്‍വചിക്കുന്നത്. ഭാരതം ഒരു ഫെഡറല്‍ സോഷ്യലിസ്റ്റ് റിപബ്ലിക് എന്നു ഭരണഘടനയുടെ ഒന്നാം അനുച്ഛേദത്തില്‍ എഴുതി ചേര്‍ക്കണമെന്ന ഭേദഗതി തള്ളികൊണ്ടാണ് ഭാരതം സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ യൂണിയന്‍ എന്നു പ്രഖ്യാപിച്ചുകൊണ്ട് ഒന്നാം അനുച്ഛേദം പാസ്സാക്കിയത്.

ഒന്നാം അനുച്ഛേദവും ഫെഡറലിസവും

ഭാരതം സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ യൂണിയനാണ് എന്ന ഒന്നാം അനുച്ഛേദത്തിലെ പ്രഖ്യാപനം തന്നെ നമ്മുടെ യൂണിറ്ററി സംവിധാനത്തിന്റെ വ്യക്തമായ പ്രതിഫലനമാണ്. ഒന്നാം അനുച്ഛേദത്തിന്റെ ചര്‍ച്ചകള്‍ക്കിടയില്‍ ബിഹാറില്‍ നിന്നുള്ള അംഗമായ കെ.ടി. ഷാ ഇന്ത്യ ഒരു മതേതര, ഫെഡറല്‍, സോഷ്യല്‍ യൂണിയന്‍ ഓഫ് സ്റ്റേറ്റ്‌സ് എന്ന ഭേദഗതി അവതരിപ്പിച്ചു എങ്കിലും അത് ഭരണഘടന നിര്‍മാണ സഭ നിരാകരിച്ചു. ഫെഡറല്‍ എന്ന വാക്കിനേക്കാള്‍ കൂടുതല്‍ ഊന്നല്‍ യൂണിയന്‍ എന്ന വാക്കിന് കൊടുക്കണമെന്നുള്ള എച്ച്.വി. കാമത്തിന്റെ അഭിപ്രായത്തിനാണ് സഭയില്‍ കൂടുതല്‍ മുന്‍തൂക്കം ലഭിച്ചത്. തന്റെ വാദങ്ങളെ നിരത്തിക്കൊണ്ട് എച്ച്.വി.കാമത്ത് ഭരണഘടന നിര്‍മാണ സഭയില്‍ പ്രസ്താവിച്ച വാദങ്ങള്‍ ഇന്നും കാലോചിതമാണ്. ”ചരിത്രം പിറന്ന കാലം മുതല്‍ വിഘടനത്തിനുള്ള പ്രവണത നമ്മുടെ സമൂഹത്തില്‍ നിയന്ത്രണാതീതമാണ്. ഈ പ്രവണത ഒഴിവാക്കണമെങ്കില്‍ ഫെഡറല്‍ എന്ന വാക്ക് ഈ അനുച്ഛേദത്തില്‍ നിന്നും ഒഴിവാക്കേണ്ടതാണ്”. ഭരണഘടന സഭയിലെ ചര്‍ച്ചകള്‍ക്കൊടുവില്‍ തന്റെ നിലപാടായ ഫെഡറലിസത്തിന് മതിയായ പിന്തുണ കിട്ടുന്നില്ലെന്ന് മനസിലാക്കി മൗലാന ഹസ്രത് മൊഹാനി ഡോ.അംബേദ്കറിനെ അതിനിശിതമായ ഭാഷയില്‍ വിമര്‍ശിച്ചുകൊണ്ട് ഇങ്ങിനെ പറഞ്ഞു:

”യൂണിയന്‍ എന്ന വാക്ക് ഫെഡറലിസത്തെ സൂചിപ്പിക്കുന്നില്ല. പേരില്‍ എന്തിരിക്കുന്നു എന്ന് അദ്ദേഹം ചോദിക്കുമായിരിക്കും, പേരില്‍ ഒന്നുമില്ല എങ്കില്‍ ഫെഡറല്‍ എന്നതിന് പകരമായി യൂണിയന്‍ എന്ന വാക്ക് എന്തിനു വേണ്ടി? ബിസ്മാര്‍ക്ക് വിഭാവനം ചെയ്ത് കൈസറും ഹിറ്റ്‌ലറും കെട്ടിപ്പടുത്ത ജര്‍മ്മന്‍ യൂണിയന് സമാനമാകണം ഭാരതം എന്നാണ് അദ്ദേഹത്തിന്റെ ആവശ്യം എന്ന് ഞാന്‍ പറയുന്നു. എല്ലാ സംസ്ഥാനങ്ങളും ഒരു ഭരണത്തില്‍ വരണം എന്നാണ് അദ്ദേഹത്തിന്റെ ആവശ്യം. അതാണ് ഈ ഭരണഘടന. അംബേദ്കര്‍ക്കും ഇതാണ് ആവശ്യമെന്ന് എനിക്ക് തോന്നുന്നു. എല്ലാ യൂണിറ്റുകളെയും പ്രവിശ്യകളേയും സംസ്ഥാനങ്ങളെയും ഒറ്റ തള്ളവിരലായ കേന്ദ്രസര്‍ക്കാരിലേക്ക് കൊണ്ടുവരണമെന്ന് അദ്ദേഹവും ആഗ്രഹിക്കുന്നു”. ഭരണഘടന നിര്‍മാണ സഭയില്‍ നടന്ന ഈ ചര്‍ച്ചകളുടെ ഗതിവിഗതികള്‍ ഭാരത ഭരണ സംവിധാനം എങ്ങനെയായിരിക്കണം എന്ന സൂചന നമുക്ക് നല്‍കുന്നു.

ഭാരതവും ഭാരതഖണ്ഡവും ഭരണഘടനയും

ഒന്നാം അനുച്ഛേദത്തിലെ ഭാരതം എന്ന പദത്തെ സംബന്ധിച്ച് ഭരണഘടനാ സഭയിലെ അംഗമായിരുന്ന കല്ലൂര്‍ സുബറാവു (മദ്രാസ് പ്രവിശ്യ) നടത്തിയ പ്രസംഗമുണ്ട്. ഋഗ്വേദത്തിലെ ഭാരത എന്ന നാമം ഉദ്ധരിച്ചുകൊണ്ട്, ഭാരതത്തിന്റെ അതിര്‍ത്തി വായു പുരാണം നിര്‍വചിക്കുന്നപോലെ ഹിമാലയത്തിന് തെക്കും സമുദ്രത്തിന് വടക്കും ആയിരിക്കണമെന്ന് അദ്ദേഹം സൂചിപ്പിക്കുന്നുണ്ട്. പുരാണങ്ങളും ഇതിഹാസങ്ങളും ഉദ്ധരിച്ചു കൊണ്ടുള്ള ഭാരത ഭൂപ്രദേശത്തെ സംബന്ധിച്ച ഭരണഘടനാ സഭയിലെ അദ്ദേഹത്തിന്റെ പ്രസംഗം ഗംഭീര പണ്ഡിത പ്രഭാഷണം തന്നെയാണ്. അഖണ്ഡ ഭാരതം ഋഷിപ്രോക്തമാണ്. അതുകൊണ്ടുതന്നെ ആര്‍ഷഭാരതവുമാണ് അതിന്റെ ആധാരശില. ഭാരതത്തിന്റെ അഖണ്ഡതയും ഏകത്വവും പലപ്പോഴും ബാഹ്യ ശക്തികളുടെ ഇടപെടലുകളിലൂടെ വെല്ലുവിളികള്‍ നേരിടാറുണ്ട്. ഈ ദൗര്‍ബല്യം മുന്നില്‍ കണ്ടുകൊണ്ടാണ് ഭാരതം സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ യൂണിയനാണ് എന്ന് ഭരണഘടനയുടെ ഒന്നാം അനുഛേദം പ്രഖ്യാപിക്കുന്നത്. ഈ കേന്ദ്രീകൃത സ്വഭാവം നിലനിര്‍ത്തുന്നതിനാണ് വിവേചന അധികാരങ്ങള്‍ നല്‍കി ഗവര്‍ണര്‍ എന്ന സ്ഥാപനം ഭരണഘടന സൃഷ്ടിച്ചിരിക്കുന്നത് – അംബേദ്കറിന്റെ ഭാഷയില്‍ പറഞ്ഞാല്‍ കേന്ദ്രത്തോടുള്ള വിധേയത്വം. ഈ ഭരണഘടനാ തത്വം കൂടി ഉള്‍ക്കൊണ്ടുകൊണ്ട് സംസ്ഥാനങ്ങളിലെ മറ്റ് ഭരണഘടനാ സ്ഥാപനങ്ങള്‍ പ്രവര്‍ത്തിച്ചാല്‍ ഭരണഘടന വിഭാവനം ചെയ്യുന്ന ശക്തമായ യൂണിയന്‍ ഓഫ് സ്റ്റേറ്റ്‌സ് നമുക്ക് കെട്ടിപ്പടുക്കാം ഗവര്‍ണര്‍ റബ്ബര്‍ സ്റ്റാമ്പല്ല; മറിച്ചു കേന്ദ്രം അയക്കുന്ന ടാസ്‌ക് മാസ്റ്റര്‍ തന്നെയാണ്.

(കേരള ഹൈക്കോടതിയിലെ മുതിര്‍ന്ന അഭിഭാഷകനാണ് ലേഖകന്‍)